Habitualmente escribo sobre temas que tienen que ver con el empleo y su búsqueda, que me fascinan. Sin embargo, mi formación y experiencia de base, que tiene que ver con el control interno y, podría decirse, la “lucha” contra la corrupción, me motiva a escribir esta nota sobretodo en la coyuntura que nos toca vivir a los argentinos. Espero que, su lectura, te sume.
Sin duda, las leyes contra la corrupción han existido por siglos, si bien no han logrado ponerle freno. Todos los días se pagan millones de sobornos, y miles de millones de personas sufren las consecuencias.
La corrupción está tan extendida y es tan compleja que amenaza con socavar la misma estructura de la sociedad. En algunos países, casi no se puede hacer nada a menos que se dé dinero bajo mano. Entregar un soborno a la persona indicada permitirá aprobar un examen, obtener el permiso de conducir, conseguir un contrato o ganar un juicio.
Los sobornos proliferan, especialmente, en el mundo comercial. Algunas empresas destinan una tercera parte de sus ganancias a sobornar a burócratas corruptos del Estado. Como la corrupción aumenta, las consecuencias han sido catastróficas. Podemos ver, por ejemplo, que el capitalismo “amiguista” – prácticas comerciales corruptas que favorecen a unos pocos privilegiados con buenas conexiones – ha arruinado la economía.
Inevitablemente, quienes más sufren la corrupción y los estragos económicos a que esta da lugar son los pobres, que casi nunca están en condiciones de sobornar a nadie. La corrupción no es más que una forma de opresión. ¿Puede vencerse esta forma de opresión, o es ineludible el soborno? Para contestar a esta pregunta, primero debemos identificar algunas de las causas fundamentales de la corrupción.
¿Cuáles son las causas de la corrupción?
¿Por qué deciden las personas ser corruptas, en lugar de honradas? Para algunas quizá sea la manera más fácil de conseguir lo que quieren, si no la única.
El soborno puede ser a veces una manera cómoda de eludir el castigo. Mucha gente observa que los políticos, los policías y los jueces parecen pasar por alto la corrupción o hasta practicarla, por lo que sencillamente siguen su ejemplo.
Al aumentar la corrupción, se hace más aceptable, hasta que al final se convierte en un modo de vida. La gente que cobra salarios muy bajos llega a creer que no les queda otra opción. Tienen que pedir sobornos si quieren vivir decentemente. Y cuando no se castiga a quienes obtienen o pagan sobornos para conseguir una injusta situación de ventaja, son pocos los que están dispuestos a ir contra la corriente. Cuando la sentencia contra una obra mala no se ha ejecutado velozmente, se asienta la predisposición por hacer el mal.
Hay dos fuerzas poderosas que siguen alimentando el fuego de la corrupción: el egoísmo y la avaricia. Como consecuencia del egoísmo, los corruptos pasan por alto el sufrimiento que causa la corrupción a otras personas, y justifican los sobornos sencillamente porque les benefician. Cuantos más beneficios materiales obtienen, más avariciosos se vuelven. “Un simple amador de la plata no estará satisfecho con plata – observó Salomón -, ni ningún amador de la riqueza con los ingresos.” (Eclesiastés 5:10.) Cierto: la avaricia puede ser buena para ganar dinero, pero siempre cierra los ojos a la corrupción y la ilegalidad.
¿Y? ¿Cómo seguimos?
Puede esperarse que la corrupción aumente con el grado de ineficiencia en el cual se desarrolla la actividad de las instituciones, con la discrecionalidad de los funcionarios, con el grado de monopolio sobre los servicios que prestan, con los ingresos que pueden obtenerse en las actividades corruptas, con una baja probabilidad de ser descubierto, con unos bajos castigos para las actividades corruptas y con una baja sanción social sobre los individuos corruptos.
  • Ineficiencia
Esta es, probablemente, la causa más importante de la corrupción. La ineficiencia reduce la calidad del servicio que las entidades prestan al público y, por consiguiente, crea estímulos tanto para que cliente ofrezca dinero a cambio de la obtención del servicio como para que el funcionario se involucre en este tipo de transacciones.
La ineficiencia está asociada a la carencia o el pobre funcionamiento de los sistemas de planeación y control, lo que hace difícil diferenciar los efectos de las acciones corruptas, establecer las responsabilidades y aplicar los castigos.
En el pasado, el Estado asumió responsabilidades sobre la provisión de un número demasiado grande de bienes y servicios que no podía cumplir en la forma apropiada. Como resultado necesario, esas funciones se han cumplido con bajos niveles de eficiencia y eficacia.
Asimismo, tanto los funcionarios de primer nivel en las entidades como las políticas de las instituciones son muy inestables. El frecuente relevo de directores lleva a que los cargos de mayor responsabilidad sean ocupados por personas de su confianza, lo que trunca las posibilidades de ascenso de los empleados que han permanecido mayor tiempo en las entidades. A su vez, esto lleva a la idea extendida entre los empleados medios y bajos de que la calidad de la gestión no es importante, pues los resultados no tienen posibilidades de salir a la luz ya que serán borrados por una administración diferente, que necesariamente llegará pronto con nuevos planes y prioridades. Las entidades públicas ofrecen escasos incentivos para el desarrollo profesional de los funcionarios en general. La primacía de los criterios políticos en la selección del personal y en la asignación de los ascensos refuerza la tendencia. Con algunas excepciones, el prestigio asociado al desempeño de un cargo público se ha reducido dramáticamente. Los profesionales recién graduados, en particular los más brillantes, muestran un interés decreciente por trabajar con el Estado. Lo anterior lleva a que la calidad profesional de los empleados del sector público en general sea baja. A la falta de estímulos en cuanto a posibilidades de surgimiento profesional se añaden los bajos salarios que pagan las entidades públicas. Las restricciones presupuestales han generado un descenso de los salarios de los funcionarios en términos reales y en particular en comparación con los niveles del sector privado. Los salarios de entrada son particularmente bajos, lo que refuerza la tendencia a la vinculación de los mejores profesionales recién egresados al sector privado. El estado de ánimo en general de los funcionarios públicos es de apatía y falta de iniciativa.
La conformidad del funcionario público es en muchos casos resignación dizfrazada. En otros estrategia para permanecer en una oportunidad que probablemente no se repetirá, y en otros consecuencia de la falta de una adecuada motivación para entender con claridad el alcance de las tareas que están a su cargo”.
Dentro de la administración del estado no hay un sistema que premie la gestión eficiente y castigue la ineficiente. Un sistema de carrera administrativa que tiene fuerza legal, pero no está siempre basado en la promoción de acuerdo con el mérito, tiende a generar estabilidad laboral para el personal ineficiente o corrupto, y escasas motivaciones para los buenos profesionales.
No existen aún sistemas efectivos y generalizados de control de resultados, de modo que no se cuenta con los parámetros necesarios para medir la efectividad del desempeño. Frecuentemente existe confusión respecto de los propios objetivos de las instituciones. La falta de organizacion y planeación hace que sea muy difícil obtener información oportuna y exacta sobre los resultados de la gestión. Este solo factor es una de las principales explicaciones del caos administrativo y la corrupción.
  • Mala calidad del control
De acuerdo con lo visto anteriormente, la corrupción aumenta cuanto menores sean tanto la probabilidad de que el corrupto sea descubierto, como la fuerza del castigo cuando se aplica.
Los mecanismos de control de los resultados de la gestión pública son de baja calidad, tanto en lo que se refiere al control puramente administrativo e interno de las instituciones, como al castigo penal a cargo de agentes externos (por ejemplo, el sistema judicial).
El control administrativo que debería ser llevado a cabo por cada entidad individual no es efectivo por varias razones. En primer término, como ya se mencionó, las entidades frecuentemente no tienen claridad sobre sus propios objetivos, los empleados no conocen tales objetivos adecuadamente y es imposible contar con este punto de referencia fundamental para la evaluación de resultados.
Aparte de esta falla esencial, los procedimientos de control que existen no se cumplen. Existen mecanismos legales creados para llevar a los empleados a responder por sus responsabilidades, pero su efectividad es muy baja.
En cuanto a la eficacia del castigo por la vía judicial, esta es también muy baja. La probabilidad y la fuerza de la acción judicial han sido tradicionalmente débiles. De acuerdo con las estadísticas oficiales (que son escasas y atrasadas) son pocas las acciones corruptas que llegan a tener consecuencias judiciales.
Es claro que, el sistema legal argentino, caracterizado por una sobrecarga de casos en manos de los jueces, una incapacidad para desarrollar investigaciones adecuadamente y un clima general de impunidad, es ineficaz.
  • Discrecionalidad
Los temas de la operación de los mecanismos de control en Argentina y la discrecionalidad de los funcionarios públicos en el cumplimiento de sus funciones están estrechamente ligados.
Los sistemas de control se basan en el principio del control previo. En los hechos, el control previo terminó por convertirse en una pared para la eficacia de la administración y en una fuente de corrupción. Este tipo de control se basa en la disposición de múltiples procedimientos de chequeo, controles y requisitos casuísticos que deben verificarse a medida que progresan las acciones de la administración. Estos controles, que parten de presumir la mala fe de los administradores, han tenido varias consecuencias.
En primer término el objetivo central del control, mantener la responsabilidad del funcionario, se ha perdido, y los controles han degenerado en tramitomanía. Los funcionarios le dan la mayor prioridad al cumplimiento de los requisitos ordenados por las normas que al cumplimiento de su verdadera responsabilidad, es decir, al logro de unos objetivos de gestión. El precepto que determina que los funcionarios públicos solo pueden hacer lo que la ley les permite, al contrario de los individuos privados que pueden hacer lo que la ley no les prohíbe, ha terminado por ser un pretexto para que los funcionarios no tomen las decisiones que les corresponden para llegar a la solución de los problemas. La tramitomanía y un ambiente institucional caracterizado por la falta de compromiso con el cumplimiento de objetivos de gestión constituyen un entorno ideal para el surgimiento de la corrupción.
En segundo lugar, puesto que los puntos de control o chequeo están repartidos a lo largo de la cadena administrativa, la tramitomanía contribuye a diluir la responsabilidad, pues las consecuencias indeseables deben ser atribuidas a todos los que participan en la cadena. De esta forma no hay responsables reales por los descalabros, pues las decisiones no recaen en un solo funcionario.
Dado que los efectos del control son bajos y existe una multiplicidad de requisitos que permiten que se diluya la responsabilidad, los funcionarios públicos en Argentina tienen en general una amplia discrecionalidad, que equivale a decir que sus acciones en perjuicio del interés público no suelen traer consecuencias.
En la medida en que esta situación prolifera, la corrupción avanza.
  • Monopolios del Estado
El Estado opera como proveedor monopólico de ciertos servicios que presta en la sociedad. Estos monopolios permiten que existan entidades que funcionan durante largos períodos con bajos grados de eficiencia v elevados índices de corrupción, sin que el público pueda rechazarlas absteniéndose de comprar sus servicios. Se debe destacar que la existencia de monopolio, público o privado, se presta para la ocurrencia de corrupción. A la inversa, la introducción de competencia en la prestación de servicios, a través de unidades públicas o privadas, diluye las posibilidades de corrupción.
  •  Sanción social sobre los corruptos
El rápido desarrollo de la sociedad argentina en las últimas décadas y la sucesión de “bonanzas” económicas de diferente origen le han dado un lugar de privilegio en la escala social de valores al enriquecimiento lícito y también al ilícito. La tenencia de dinero genera aprecio social y su carencia lleva a la situación contraria. El atractivo del dinero es suficientemente grande como para que se olviden los reparos respecto de la forma como éste es obtenido; desde el punto de vista de la actividad social de una persona, en Argentina probablemente causa una sanción social mayor no tener dinero que haberlo obtenido a través de la corrupción.
Esto hace parte de un ambiente general en el cual el tráfico de influencias es mirado con benevolencia y el uso de recursos públicos para fines privados es considerado como una prerrogativa normal asociada al logro de altas posiciones de mando en el sector público.
Por su parte, el papel que cumplen los medios de comunicación dentro de la lucha contra la corrupción es ambiguo. Por una parte, los medios publican las denuncias y los resultados de las investigaciones, con lo cual contribuyen a la creación de una conciencia social sobre el problema. Los directivos de entidades públicas entrevistados consideran en general que la denuncia a través de los medios de comunicación tiene un papel sobresaliente dentro de sus esfuerzos por combatir la corrupción. Sin embargo, el afán de obtener noticias vistosas y “amarillistas” centradas en el tema del crimen y castigo, y la precaria preparación de algunos periodistas, llevan a que los medios no comprendan la forma como operan las entidades públicas. En consecuencia, no transmiten una visión real de ellas, ni dan a los ciudadanos la información y la visión que necesitan para defenderse de los corruptos. Adicionalmente, en la actualidad las publicaciones de los medios de comunicación sobre el tema de la corrupción dependen casi en su totalidad de la información suministrada por los organismos fiscalizadores del gobierno. 
  • La ciudadanía y la lucha contra la corrupción
Esta se ha limitado a unas pocas experiencias con pobres resultados. La ciudadanía no ha encontrado vínculos efectivos para presionar por una solución efectiva al problema de la corrupción. Esto se debe en buena parte a que su posición respecto del tema es ambigua, pues los actos corruptos existen precisamente porque hay agentes privados dispuestos a involucrarse en ellos.
Aparte de esto, existe una percepción extendida en cuanto a la inutilidad de la acción de los ciudadanos sobre este problema. Los grupos más afectados por la corrupción (los consumidores y usuarios de bienes y servicios producidos por el Estado) no se han organizado de modo que su intervención constituya una presión efectiva sobre los funcionarios públicos. Las oficinas de quejas en el pasado generaron una respuesta poco efectiva; lo normal es que estas oficinas reciban un número grande de denuncias en el momento en que se abren, pero luego este número desciende a medida que se pierde la novedad y que los denunciantes notan que su participación no tiene consecuencias para los implicados en las acciones corruptas.
Es verdad: tal vez no sea fácil en estos tiempos vivir honradamente. Pero algo es claro: la batalla contra la corrupción jamás será ganada si los ciudadanos nos mantenemos indiferentes.